特朗普政府可能采取的对中贸易政策
撰稿人 马高立 (Mike Margolis) 和 马修·汤玛斯 (Matthew J. Thomas)
特朗普和中国，真的会发生贸易战吗？
唐纳德·特朗普在总统竞选期间，曾承诺在接替巴拉克·奥巴马担任美国总统后将会采取更激进的贸易政策。特朗普政府会采取大胆措施，重振国内制造业，通过扩大国内生产创造更多新增就业。他特别提到了中国的不公平贸易做法，要求制定相应策略，限制美国进口中国制造产品。他公布了相关计划，针对中国在美国境内的贸易和投资活动大幅提高关税并实施其他限制。
然而，特朗普就任总统后，新一届政府对中国贸易开始表现出更加复杂和审慎的态度。毋庸置疑，特朗普政府将会采取激进的贸易政策，并且确实会对中国进口和投资施加新的压力，但是特朗普政府讨论的主要问题不再是大规模关税和其他生硬的手段，而是关注更加具体和创新性的贸易政策。
尽管目前仍不确定白宫团队在今后几个月中将会采取什么策略，但据预测更可能会进行一些法律和政策方面的改革，新一届政府和共和党主导的国会目前正在审议此等改革议案。
规模庞大，不断增长的贸易关系
诸多因素促使新一届政府对美中贸易采取更加审慎的态度。特朗普总统发布的移民行政令激起各方抗议，总统竞选期间的美好想法可能无法在复杂世界中的实际治理中得到践行。此外，特朗普还发现，不必对中国采取强硬措施，中国也可能会做出一些合理的妥协，其对进口朝鲜煤炭实施的最新禁令即可表明这一点。但是，促使特朗普政府采取温和政策的最大动力是其对中国和美国经济的密切关联性以及两国经济的相互依赖性不断加深的认识。
美中货物贸易总额从1979年的20亿美元上升至2016年的5790亿美元。根据美国国会研究局（Congressional Research Service）数据，中国目前是美国的第二大商品贸易合作伙伴，其第三大出口市场及其最大的进口来源国。在投资方面，根据经济咨询机构荣鼎咨询（Rhodium Group）报告，中国对美国的对外直接投资交易的年均交易额从2007年至2015年八年期间增长了30倍，从5亿美元上升到153亿美元，荣鼎咨询近期向美中经济与安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）证实了这一情况。根据荣鼎咨询数据，仅去年一年，中国投资者购置美国项目和投资美国绿地项目的金额就高达456亿美元，创历史新高，是2015年的三倍。
根据美中经济与安全审查委员会数据，据报道，中国对美国直接投资累计总额目前已经 超过1000亿美元。
如果还考虑间接投资，则流入美国市场的中国资本的估计金额要高得多。根据亚洲协会与罗森咨询公司（Rosen Consulting Group）2016年5月合作编制的一份特别报告《开辟新天地：中国对美国房地产市场的投资》，仅就房地产而言，当考虑房地产购买和相关资产投资时，如抵押担保证券和债务融资，2010年至2015年期间，中国投资总额超过 3500亿美元。
据《开辟新天地》估计，上述相同房地产投资已经为美国创造了200,000多个就业岗位。然而，中国投资的快速增长速度今年正在放缓。由于中国自身国内原因，包括减缓人民币升值和其美元储备流失，中国一直在加强对资金流入境外投资项目的控制，特别是包括固定资产，如房地产。在中国共产党于10月召开第19次全国代表大会之前，上述限制条件不可能会放松。但是推动投资资金从中国流向美国的基本经济因素仍未受到影响。
若中国和美国之间巨大的货物或资金流遭到严重破坏，便可能会影响特朗普总统议事日程中国内就业创造的主要目标的实现，特朗普政府似乎已认识到这一现实情况，并在不断调整贸易政策，以适应此现实情况。
进口税处理方式和货币政策
因此，特朗普放弃了总统竞选期间的高调言辞，而选择更加务实的提案。例如，虽然特朗普竞选期间威胁称会对从中国和其他国家进口的货物提高关税，但目前，其关注点似乎已转移至国会领导人提出的“过境关税调整”税收政策，该政策会改变进口和出口货物的税收处理方式。从最简单的层面来讲，上述提案会限制对进口货物成本的美国国内税收扣除额，将出口销售收入排除在应税收入外，创造将生产转移至国内的经济激励。然而，即使这些较温和的提案受到美国零售商、汽车制造商、炼油厂和其他依赖进口的行业的抨击，但前景仍存在不确定性。在竞选期间，特朗普还谈到了中国货币问题，鉴于普遍认为中国近年来并未采取干预措施压低其币值，刺激出口的做法，特朗普政府似乎正在尝试用不同的处理方式对待该问题。据报道，特朗普政府正在考虑对反补贴措施进行广泛的政策变更，开始将货币贬值视为出口补贴，这可能会与被征收的关税相抵消。
此等变革更多地是起到提醒作用，防止中国和其他不可能对双边贸易产生直接影响的国家将来发生货币问题。此外，若采取此等措施，难以确定此等措施是否会与世界贸易组织中美国义务相符。
加强对反倾销、贸易救济案件和出口控制的重视
虽然新一届政府似乎会放弃限制中国贸易的总体政策，但是在中国的具体贸易案件和争议中，可能会采取更加激进的态度。例如，商务部长Wilbur Ross在美国参议院确认听证会中承诺其将会利用商务部自行开展反倾销和反补贴调查的能力，向外国制造商传达信息，协助必需资源的规模较小的行业实施上述监管措施，抵消低于成本或享受出口补贴的进口收入。特朗普总统还任命Robert Lighthizer担任美国贸易代表。Robert Lighthizer是一位知名的优秀美国贸易律师，曾成功为美国钢铁行业和其他组织处理主要反倾销和其他案件。
Robert Lighthizer是美中贸易政策的资深批评家，他可能是加入特朗普政府，争取更多资源，呼吁政府更加重视针对中国市场准入壁垒的国内反倾销和反补贴案件以及世界贸易组织新制定的争议解决程序，为国内行业提供支持。
同样地，特朗普总统新任命的国家贸易委员会负责人Peter Navarro是在中国贸易问题上美国国内最直言不讳的批评家之一。其对外公布的工作重点是采取一系列新措施保护美国知识产权，防止被外国盗用，限制享受高额补贴的国有企业在美国市场开展经营活动，使用双边贸易协议降低贸易刺字。如何能够将上述宏观目标转变为法律或监管动议还要拭目以待。
特朗普政府可能会加强贸易监管的另一方面事宜是出口管制和制裁强制执行。在奥巴马政府任期结束时，美国继续加强其关于向中国出口的“两用”（民用和军用）技术的出口限制的强制执行。这些措施最终导致美国政府对一些在受到美国禁运制裁的第三方国家中出售的设备中涉嫌使用美国提供的技术的案件做出了强硬、高调的回应。鉴于特朗普政府成员对美国技术和知识产权保护的重视，特朗普政府似乎可能将会在此等贸易管制事宜上投入更多精力和资源。此外，美国越来越倾向于采取有针对性的贸易制裁措施，以报复涉嫌涉入网络犯罪的公司，在新一届政府中，这一趋势可能会继续并扩大。
外商对美国直接投资规定的可能更新
美国贸易监管方面最重大的潜在变化之一关乎入境外国直接投资，而非货物贸易。 美国政府中不同实体正在从国家安全角度仔细检查对内投资审查流程，此审查流程由美国海外投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，“CFIUS”）管理。 美国海外投资委员会，是隶属于财政部的一个机构间委员会，负责审查和调查外国投资，研判此等交易是否对美国国家安全构成威胁。美国海外投资委员会有权对可能会对美国国家安全产生负面影响的对美国公司进行的几乎任何外国投资开展审查。长期以来，该委员会分析的主要国家安全问题包括交易是否涉及担保贷款、政府贷款、受到出口管控的信息、美国政府合同、关键基础设施、外国投资购买者、监视或破坏机会、收购方之前与对美国不友好的政府或实体进行的交易和被收购公司的收购后计划。
在奥巴马政府时期，CFIUS问题导致大量中国交易中止或受阻，近期最知名的案件是一个中国财团提出以30亿美元收购飞利浦照明单元的要约，以26亿美元收购仙童（Fairchild）半导体的要约，以及一家中国公司拟收购德国半导体公司爱思强（Aixtron），这些案件详细信息请参见美中经济与安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）近期的听证报告。CFIUS还反对中国控制位于美国敏感地区附近的设施。例如，2009年，CFIUS审查了一家中国公司对一家美国采矿公司的收购案件，提出了关于场址邻近敏感军事设施的一些担忧。
近十年来，CFIUS审查流程一直未更新，今年或明年将很可能会进行变更。经国会成员要求，政府问责办公室正在就CFIUS下一次可能做出的修订制定一系列政策建议。据称，正在审议中的一些政策提案可能会对中国投资者产生影响。例如，正在讨论的内容包针对传媒、电信、农业和各个科技部门等行业出台新的限制规定，以及为监管外国投资者参与国内私募基金和其他投资工具所制定的新的限制规定。
另外，据称，审议中的提案包括增加对国有企业的限制，与双边互利相关的新测试，工人保护和净经济利益。这些变化可能会使得在监管中国对美国投资方面发挥更加广泛的作用，使得CFIUS发挥间接的杠杆作用，迫使中国进一步放开一些美国参与程度仍然较低的国内市场，如保险和银行业。此等限制规定可能会大幅增加评估中国投资者在美国的投资机会的复杂性。
所以，虽然对于中国投资者而言，美国仍然是具有吸引力的投资机会，特朗普政府计划采取的一些国内举措，如降低公司税税率，放松产业和金融管制，鼓励基础建设投资，将来可能会进一步提高美国投资的吸引力。然而，为谨慎起见，中国投资者应随时注意上述CFIUS和其他美国贸易政策可能发生的变化，了解新风险和可能出台的限制规定的范围，分析对其将来经营战略的影响。此外，他们还应向美国法律顾问咨询可以采取哪些合理措施减轻上述风险，管理华盛顿不断变化的监管程序，包括在允许情况下对政策制定者施加影响。重大变化可能仍遥遥无期。但是一定会发生。
